高教动态关于部分普通本科高校转型发展的若干问题思考

来源：中国高等教育

国务院常务会议在研究部署加快发展现代职业教育中明确提出“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。”教育部正按照国务院部署有序推进这项改革。要全面、正确地理解这项重要改革，其核心的关注点，不是“一批”涉及的是多少所高校，而是其所蕴含的制度创新意义。

    一、转型发展有助于打造中国经济升级版

    经济社会发展的需求是高等教育发展的第一推动力。李克强总理提出，要打造中国经济的升级版。这个升级版经济的支撑点，是充分发挥科技进步的作用，促进经济发展方式的转变和产业结构的转型升级。因此，从长期经济增长的角度而言，人力资本投资一直是经济增长的关键要素。在工业化的进程中，科学技术的创新、应用和积累越来越成为一个复杂的系统，教育在其中所扮演的角色也越来越决定这个系统的有效性。经济增长也同时推动着经济结构的变化、公共服务供给的增长和城镇化，而无论是新兴产业的发展还是社会文化事业和公共服务的发展，也必然同步伴随着科学技术更加广泛的应用。国务院常务会议非常清晰地定义了职业教育与科技进步的关系：“加快发展与技术进步和生产方式变革以及社会公共服务相适应、产教深度融合的现代职业教育，培养数以亿计的工程师、高级技工和高素质职业人才”。实际上，科技进步必须推动职业教育向上延伸并使高等教育阶段的职业教育成为高等教育日益重要的部分。

    因此，高等教育既是科技进步重要的动力源，科技进步也是推动高等教育大众化和普及化的核心动力。科学技术的不断累积，使经济活动对受过高等教育的劳动者的需求不断增长。当技术密集型的劳动成为经济价值创造的主要源泉，意味着高等教育普及化时代的来临。同时得到发展的社会文化建设和公共服务对高等教育发展的推动力更加明显，因为社会文化建设和公共服务领域的劳动在整体上具有技术密集型的特点。这些因素综合起来，推动了高等教育的发展、职业教育体系的完善并使高等教育、职业教育和继续教育出现了交汇融合发展的趋势。

    问题在于，这种需求是如何被科学地导向高等教育的供给的。这就产生了两个基本问题：宏观上需求的多样性和供给的多样性如何协同?微观上的需求和供给如何联结？在第一个问题里，在我们前述描绘的经济社会发展图景中，经济社会发展对人才的需求呈现加速多样化的趋势，并且这种需求是市场化的。而高等教育又在很大程度上具有公共服务的属性，是政府发挥积极作用的领域。因而，解决高等教育需求多样化与供给多样化的协同，需要很好地把政府作用与市场机制结合在一起，基本的机制和路径可以概括为：政府作分类、学校作定位。分类的依据是因为千变万化的需求中始终有一根主线，就是科学技术进步的作用，基于此，可以把社会经济对人才的总体需求分为两个基本类型，一类服务于重大的科学发现和重大的集成创新，一类服务于科学技术在生产生活中的广泛应用与创新。这是从需求端对高等教育进行分类的逻辑起点。由于国情不同，工业化国家对高等学校的分类并不完全相同，但共同的是，当高等教育进入大众化阶段后，本科阶段高等教育的增量主要用于培养应用技术人才，这个结论可以在工业化国家的实践中得到印证。将应用技术型高校确定为我国高等教育的重要类型并引导部分普通本科高校向应用技术型转型，这是基于我国现有的教育体系和高等教育大众化的独特路径作出的政策选择。定位的依据在于对任何一所高等学校来说，它所面对的需求是广泛的，但服务面向却总是具体的，正如在市场经济活动中，任何一个企业得以生存的前提都是科学定位。由于类型、区域、历史、文化等因素的影响，每一所高等学校的定位也必然不同。

    第二个是微观机制问题，因为对任何一所高校来说，这种联结都是具体的。政府必须作出分类，是因为两类人才的培养固然有很大的相关性，但总体上来讲其人才培养目标、机制和科技进步中所承担的使命具有很大的差异性，从公共资源的配置来讲，政府必须作出合理的结构安排；从学校发展来讲，要同时培养好两类人才需要特定的能力前提。或者说是大多数高等学校没有能力做到的事情。但政府有形的手也做不到使微观的人才需求与人才供给相匹配，而必须由高等学校根据类型和定位与具体的服务对象进行联结。

    二、转型发展有助于应对科技进步和信息化革命的加速

    工业化以来，现代企业制度和现代学校制度是科技进步所催生的两个最重要的成果。但随着科技进步的速率不断加快，又对现有的学校制度提出了重大的挑战，而首当其冲的是高等学校。这个挑战的核心是两个方面：

    科技进步的速率越快，传统人才培养结构和模式越不适应。工业化初期，科学技术上百年、几十年为之一变，到今天五六年为之一变，国家的竞争力既取决于科技创新的能力，更取决于创新应用的速度。这是今天和未来一个时期推动高等教育变革的最重要因素。首先，社会经济发展对高等教育的需求进一步加速，将继续推动世界高等教育规模增长。其次，高等教育的增长主要体现应用技术类型高校加速发展，并且其在产业先进技术的转移、应用和创新中的作用构成了产业竞争力的核心。最后，应用技术类型高校的办学形态和人才培养模式也将发生深刻变革。传统高等教育所建立的学科、专业、课程、教材体系，主要是通过将人类科学技术进步的成果加以系统化和凝练后传授给学生，虽然一直在进行适应性的改进但未得到根本性的改革。面对产业技术革命的加速，使尚未明确定位的许多应用技术型高校仿若一叶孤舟一头撞进怒海。国外应用技术型高校是在技术革命不断加速的背景下应运而生的，因此，必然地带有产教结合、开放式教育和终身教育的特点。而这些特点又恰恰是我们国家需要转型的许多高校缺失的。所以，转型发展绝不只是意味着进一步明确人才培养的定位，而必然是深层次的系统性改革。但仅此还不够。技术革命的不断加速，很可能还意味着应用技术型高校从技术教育的提供者转向技术进步的连接者，更加关注核心技术技能的训练和以学习者为中心的灵巧学习方式的建立。党的十八届三中全会决定在过去提出的“产教结合”的基础上进而提出“产教融合”的思想，就是要改变传统的教育与产业联结方式，这是在新技术革命背景下的现代学校制度的重大创新。

    信息技术特别是互联网的发展，使传统高等学校知识和技术中心的地位受到动摇。现代大学制度产生的原因，在于它是工业化社会最重要的知识和技术中心，这是高等学校的价值所在。但随着互联网在所有领域的深入发展，使知识和技术创新越来越多成为网络化的创新，知识和技术的存储器不再是书本、教材和图书馆而是网络。面对这样的挑战，高等教育的价值将进一步提升，但传统的高等学校若不加快改革步伐则完全可能从社会的中心位置沦落到社会的边缘。当前，企业大学、互联网教育等新兴教育形态正在以越来越强大的势能冲击传统教育的堤坝，证明这个论断绝非危言耸听。而本来应当立足于产业变革前沿的许多地方高校仍然处在相对封闭办学的状况，如不能在产教融合中找到自己的新的核心竞争力，面对产业智能技术化、互联网化和教育互联网化的双重挑战，更有可能失去生存发展的空间。

    综合上述两点看，高等教育正在面临前所未有的大变局，引导部分本科高校转型发展的“转型”是带有多重意义的。只有直面挑战，将应用技术型高校建设成为直接融入技术进步过程和产业链价值创造过程，和地方、行业、企业共同成长的新型大学，这些高校才能在时代巨变中赢得可持续发展的机遇。

    三、转型发展有助于实现高等教育多样化和教育体系现代化

    任何一个有机生命系统，在发展过程中其结构特征必然会从单一性向多样性演化。也就是说，高等教育的大众化必然伴随高等教育的多样化。但是，我国高等教育的多样化问题却始终没有得到真正意义的解决。其根本原因在于，只有开放的系统才存在这样的演化规律，而我国高等教育体系则存在着严重的封闭性。高等教育没有分类是不行的，因为在精英教育向大众化教育的转变过程中，大众化高等教育会自然地被诱导到不断复制精英教育的发展模式上，只是越往后复制，效果往往越差，离样本越来越远。但只有分类还不够，要实现高等教育的多样化，必须打破相对封闭的发展模式。

    在分类的基础上，高等教育的多样化是如何实现的?这个路径可以被简单概括为分类-定位-开放融合发展。很显然，高等教育的多样化和高等学校的特色化决非依靠谁能够在办公室里规划出来，而是在不断的实践性的持续性的互动中形成的。由分类明确主要的人才培养类型，由定位明确具体的细分市场和服务面向，由开放融合机制建立高校与细分市场和服务面向紧密、连续、双向的联结。应用技术型高校由于主要面向地方、行业和企业，这种紧密、连续、双向的联结往往集中在一个特定的时空环境中，因而具有更加鲜明的办学特色。这个特定的时空，有时候主要地表现为一个城市，因而要求在城市发育、发展的过程中，应用技术型高校成为关键性的要素；有时候主要表现为一个产业链。因而要求在产业技术进步和产业链价值提升过程中，将应用技术型高校内化到产业升级机制里。这个机制被概括为产教融合和校企合作，这不仅意味着要打破高等教育的发展模式，也意味着要打破经济社会的发展模式，将人才培养和科技创新融入到产业链中，使人力资本投资和科技进步成为经济发展和社会进步的基因。

    应用技术型高校对现代教育体系的建立有什么样的影响?2020年要基本实现教育现代化，其标志和基础是现代教育体系的建立。应用技术型高校发展的首要效应，是为高等教育的结构调整找到了切实的突破口。当前，全社会对高校毕业生就业问题高度关注。这一问题的成因，主要是高等教育供给与需求的结构性矛盾。破解这一问题，要从矛盾最突出的供给方入手，找到先行转型突破取得明显成效的高校引领定位不明、办学封闭、同构化严重、学生就业率和就业质量低下、对地方经济社会发展服务能力弱的高校转型发展，使应用技术型高校作为一种新的大学类型得以确立，并进而促进整个高等教育体系从等级化管理转向类型化管理，从封闭办学走向开放办学，从同构化走向多样化。二是形成本科层次的职业技术教育，构建从中职、专科、本科到专业学位研究生的技术技能人才成长通道，形成现代职业教育体系基本架构。三是对普通高中教育的多样化发挥导向作用，促进基础教育的改革。最后，这也是终身学习体系建设的重要突破口。这是因为真正建立面向人人的终身教育制度，主要的破解点，是畅通一线劳动者的成长通道和为全社会成员的终身职业发展提供教育服务，而现有教育体系中职业教育的“断头路”和高等学校的“学科性”使人才成长的立交桥出现了许多断点。概而言之，应用技术型高等学校，是我国本科高等教育的重要类型，是现代职业教育体系的重要层次，是终身教育的重要载体，在现代教育体系建设中具有重要位置。

    应用技术型高校的专业体系是如何建立起来的?从供给导向向需求导向转变，直接的落脚点是专业体系的建设。从一定意义上讲，学科体系是相对稳态的，而经济社会发展的需求是相对动态的，在经济社会结构剧烈变革的时间尤其如此。因此，如果按照学科逻辑建立专业体系和课程体系，难以同时适应两类主要人才培养类型的需求。更加重要的，经济社会发展对应用技术人才的需求大多数具有鲜明的复合性特征，也就是说，这些专业都具有两个基本特点：重视核心专业技能和多学科复合支撑。管理人才、营销人才、社会工作者、文化创意人才、健康产业人才、老年服务人才，包括中小幼和职业教育教师、基层医护人才等等都属于这种类型。因此，应用技术型高校的专业设置逻辑是职业需求-专业-学科支撑。在此基础上，根据学校的定位形成产业链-专业集群。由此带来的一个十分重要的问题，就是要求赋予应用技术类型高校充分的专业设置自主权，使之更快地作出决策来适应产业结构的调整和产业技术的变化。

    四、转型发展的价值导向和底线标准

    上述三个方面的背景，都要求应用技术型高校要走与经济、社会、技术开放融合发展之路。实际上，国家在推动高校为经济社会发展服务方面也出台了许多政策，但并没有从根本上打破高等学校相对封闭发展的格局。这是因为，正如高考升学率是基础教育的指挥棒一样，利益机制和评价标准才是高校办学真正的指挥棒。比如，我们的院校设置制度是诱导高校不断升格更名的，公办高校的生均拨款制度和民办高校的收费制度促使高校更倾向扩大规模和举办低成本专业，评估标准体系单一化、过于突出条件导向、缺乏长效机制，专业教学指导委员会制定的教学规范同时适于“985”高校和新设本科的同一专业，公认的直观性评价标准主要是院士、教授、博士点、重点学科、获奖项目、基金课题、论文等等的数量，甚至出现了把学校的专业数多和覆盖的学科门类作为评价标准的荒谬现象，这些都导致高等学校在发展中更加重视“内部的”、“纵向的”、“自我的”评价。因此，转型发展的切入点，是要建立新的价值导向和评价标准，评价的重点是要从供给端转向需求端。突出产出导向、贡献导向和质量导向，其核心是对高等学校创造经济社会文化价值和学习者发展价值的能力进行评价并在此基础上科学设计利益机制。

    教育为现代化建设服务、为人民服务是教育方针的重要内容。只有当这个要求具体地转化为可衡量的价值导向，才能形成对学校真实激励与约束。我们提出“创造经济社会文化价值和学习者价值”这个评价标准，是因为对高等学校和职业院校来说，这个价值在很大程度上可以被真实测量。这个价值导向对应用技术型高校来讲，具体体现为对区域经济发展、社会文化建设和新型城镇化的贡献，对产业技术进步和产业链价值提升的作用和学习者职业发展的贡献。按照这样的价值导向，我们就需要对现有的评价标准、评价制度、评价方式进行重大的调整，以新的价值导向为核心，建立起政府评价和第三方评价结合、综合评价和单项评价结合、行为过程评价和成果绩效评价结合、短期评价和中长期评价结合的全方位评价体系。

    这样的价值导向是不是真实发挥作用，可以通过对学校的行为方式观察中来判断：学校的治理结构是不是把社区、行业和企业等利益攸关方作为利益共同体和一致行动人；管理、教学和服务是不是真正以学习者为中心；办学目标是不是办好每一个专业并努力让每一个学生成功；新专业设置是不是对社会经济的需求和专业建设的能力进行过科学评估；资源配置是不是向有人才培养质量缺陷的环节倾斜；教师的绩效评价是不是以教师对人才培养和科技进步的实际贡献为基准等等。如果相反，扩大招生只是为了更好的规模经济，举办新专业只是为了扩大招生，管理制度只是为了管理者的便利，资源投入主要用于少数重点专业、重点项目来争取排名、升格或某种荣誉等等，那么行为方式和价值导向就出现了错位。

    为学习者创造价值，就业是一条底线标准。评价应用技术型高校办学质量的最重要标准就是毕业生的就业率、就业质量和长期职业发展能力。在就业问题上，长期存在着一些观念的干扰：如认为高等教育的价值在人文精神，强调就业是功利主义；高等教育提供的是基本素质教育，教育和就业有距离是正常的；用就业状况来评价高等教育是违反高等教育规律；就业状况主要取决于经济增长速度，教育部门不应将就业问题看得过重等等。正确的看法应该是：其一，无论是从为经济社会文化创造价值而言，还是从为学习者创造价值而言，学生就业质量都是最重要的衡量标准。提高学生就业质量是应用技术型高校的首要责任。其二，高等教育的其他价值都和学生就业质量有着高度的关联性。社会经济对人才的需求本身就包含了对思想品质、人文素养、道德精神的综合要求。一个就业率低、就业质量差的高校会有什么值得称道的人文教育，一个在社会四处碰壁的学生能够有什么积极向上的文化精神?其三，高等教育规律的核心还是人的成长规律和认知规律，还是价值创造的规律。许多行业、企业的领导说过，他们和高校谈合作，最怕的是听一些高校的领导谈所谓的高等教育规律。高等教育界不能自己垄断高等教育话语权，相反应当鼓励企业家、行业专家、人力资源专家、经济学家、社会学家等等提出和设定高等教育改革的议题。其四，宏观经济波动会对劳动力的总需求产生重要影响。但对高等发展自身来说，在高等教育规模较小、经济发展速度较快的阶段，无论高等教育的结构如何，增加高等教育的供给总是首要的问题；当高等教育规模扩张到一定阶段，无论劳动力的总需求如何变化，结构都是高等教育的首要问题。在高等教育发展的当前和今后阶段，毕业生就业状况都是反映高等教育结构和质量的核心指标。

    五、转型发展的关键是制度创新和机制改革

    从经济社会发展的需求出发，落脚到价值导向、评价标准和利益机制，引导部分本科高校转型发展的关键都是改革。部分本科高校转型发展所确定的基本思路是“试点推动、示范引领”。因此在转型改革启动之时，重在试点、示范、探路，可能涉及的高校并不会很多。但是，我们把转型发展放在整个高等教育改革的背景下，放在现代职业教育体系建设的背景下，我们对转型发展的关注，就不应当是谁转谁不转，而是它的体制改革和制度创新意义。这不是一项工程或一个项目，这是中国高等教育一次重大制度变革。

    要探索建设中国特色应用技术型高校之路。转型发展是全方位、系统性的改革：确立为经济社会发展和学习者创造价值的办学理念并成为学校的行为方式；对学校进行更加明确的定位，并制定发展战略；建立产教融合、校企合作的发展模式，融入区域和产业发展进程；建立与利益攸关方紧密合作的治理结构；优化专业体系，按照产业链需求组建专业集群；建立基于真实职业环境、真实技术条件、真实案例和项目引领的教学环境；设计职业和岗位需求为导向，知行、理实、工学紧密结合、相互激发、螺旋上升的人才培养模式；建立更加开放、多样的招生入学方式，并对不同来源的学生提供灵活的培养方案；校企联合推动产业先进技术的转移、应用和创新，使学校成为技术创新体系的重要组成部分；建设以行业公认的专才为引领的双师型教师队伍等等。转型发展也为贫困地区高等教育的发展提供新的思路：我们要发展什么样的高等教育?办什么类型的学校?这些学校能够真正成为区域经济社会发展和产业技术进步的发动机。最终，这些新型大学的建立将对中国经济的转型升级、产业技术进步的加速、新型城镇化和贫困地区的加快发展起到可以观测到的重要作用。

    要加快高等教育管理制度的改革。按照管办评分开的改革思路，在“管”上，政府应当主要管规划、管分类、管标准、管人才成长立交桥建设，通过对高等学校实行分类设置、分类指导、分类拨款、分类评价，使高等教育形成合理的结构和科学的发展机制，使每一所高校都有明确的定位、责任、使命和发展空间。同时，要扩大省级政府的统筹权，支持省级政府更好地规划和管理高等教育的发展。在“办”上，要充分扩大高校的办学自主权，特别是应用技术型高校直接面向区域经济社会办学，专业设置、课程改革、招生入学、师资建设等方面的自主权极为重要。在“评”上，充分发挥地方政府、行业、企业和第三方在高等教育评价中的重要作用。政府和高校要加快政务公开、校务公开的步伐，为建立高等教育的社会化评价体系创造条件。

    改革的另一个重要期望，就是要激发我国高等学校的竞争活力。当前，提高高等教育质量最重要的制度安排，主要是三个方面：通过高等教育的分类改革，淡化现有的固化的高等学校分层体系，按照类型建立高等教育公平有序的竞争平台；通过高等教育准入制度的改革，使新设置院校在办学体制和人才培养模式上显著优于现有部分高校，包括大胆引入创新型大学，冲击现有的固化的高等教育秩序结构；通过部分本科高校转型发展，打开高等学校发展新的窗口，使一部分转型发展高校形成超越式发展的态势，激活高等学校竞争态势。在此基础上，同步推进招生考试制度、高校入学制度、研究生教育制度、人事管理制度以及计划、拨款等资源配置机制的改革，为各类高校的公平竞争创造制度条件。

    总之，部分本科高校转型发展是具有全局性、复杂性、长期性的改革，是处在深水区的改革。但当前我国经济社会发展新阶段的形势又决定了改革的紧迫性。改革所面临的问题、所引发的问题和即将到来的问题之多、之难，从某种意义上讲已经超过了最初启动改革研究时的预期。破解这些问题，需要新的实践探索，也需要新的理论思维，这将是对理论工作者和实际工作者一次重大的挑战。

（陈锋，教育部发展规划司副司长）